HET ENQUÊTERECHT BIJ ZORGINSTELLINGEN

Falend bestuur en toezicht binnen zorginstellingen-rechtspersonen kunnen aan de orde worden gesteld en nader worden onderzocht in een enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam (OK). Aan de hand van een in september 2016 ingediend ambtelijk ontwerp voor internetconsultatie betreffende een nieuwe wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) en rechtspraak van de OK worden hierna enkele recente ontwikkelingen op dit punt geschetst.

Enquêteprocedure
Een enquêteprocedure is gericht op het verkrijgen van opening van zaken, het saneren en herstellen van ‘gezonde’ verhoudingen en de vaststelling van bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor mogelijk wanbeleid. Ook gaat er van een enquêteprocedure een preventieve werking uit. Voor zuiver vermogensrechtelijke geschillen is de enquêteprocedure echter niet bedoeld.

De enquêteprocedure bestaat uit twee fasen. In de eerste fase beslist de OK of er een onderzoek moet plaatsvinden naar het beleid en de gang van zaken van de zorginstelling. Een verzoek daartoe wijst de OK alleen toe als er gegronde redenen bestaan om aan een juist beleid te twijfelen. In de tweede fase, die begint nadat het onderzoeksverslag door de onderzoeker(s) bij de griffie van de OK is neergelegd, beslist de OK over het treffen van voorzieningen na uit het verslag gebleken wanbeleid.

In het belang van het onderzoek of in verband met de toestand van de zorginstelling kan de OK voorafgaand aan het onderzoek en gedurende de gehele procedure ook onmiddellijke voorzieningen treffen. Zo kan zij bijvoorbeeld besluiten tot schorsing van zittende bestuurders of commissarissen, benoeming van een bestuurder of commissaris met een doorslaggevende stem, schorsing van de uitvoering van besluiten, een verbod om wijziging te brengen in de status quo, tijdelijke overdracht van aandelen aan een derde die deze aandelen beheert, et cetera.

In conflictsituaties of bij patstellingen in de beleidsvorming komt het regelmatig voor dat het verzoek om een onderzoek door de OK wordt aangehouden en de OK tracht door bijvoorbeeld de benoeming van een derde als bestuurder of commissaris met ver gaande bevoegdheden orde op zaken te stellen en een einde te maken aan falend beleid en toezicht. Tot een onderzoek komt het dan niet meer. De enquêteprocedure krijgt dan het karakter van een kortgedingprocedure.

Bevoegdheid tot indiening van een enquêteverzoek
Een enquêteverzoek kan onder meer worden gedaan door

• de zorginstelling-rechtspersoon zelf,
• de curator (bij faillissement),
• een minimumaantal leden (bij verenigingen/coöperaties) of aandeelhouders/certificaathouders (bij NV’s/BV’s),
• bij de zorginstelling ‘betrokken’ vakorganisaties, en
• degenen die in de statuten van of een overeenkomst met de zorginstelling de bevoegdheid hebben gekregen om een enquête bij de zorginstelling te verzoeken.

Cliëntenraad
Bij de laatste categorie kan worden gedacht aan cliëntenraden, patiëntadviesraden of familieraden. Zo zijn bepaalde zorginstellingen op grond van artikel 6.2 Uitvoeringsbesluit Wet Toezicht Zorginstellingen (WTZi) verplicht om in hun statuten aan een orgaan dat de cliënten van de instelling vertegenwoordigt de bevoegdheid toe te kennen tot het indienen van een enquêteverzoek. Het gaat daarbij om zorginstellingen met de rechtsvorm van een stichting of vereniging, die een onderneming in stand houden waarvoor op grond van de wet een ondernemingsraad (OR) moet worden ingesteld, en die zorg verlenen die voor vergoeding in aanmerking komt uit hoofde van de Wet langdurige zorg (Wlz) of de Zorgverzekeringswet (Zvw).

Vanuit het Ministerie van VWS wordt nu voorgesteld om in een nieuwe Wmcz aan cliëntenraden de bevoegdheid tot het indienen van een enquêteverzoek toe te kennen. Een wettelijke bevoegdheid die niet statutair mag worden beperkt en voor alle zorginstellingen geldt die, ongeacht hun rechtsvorm, verplicht of vrijwillig een cliëntenraad hebben ingesteld en zorg verlenen die wordt gefinancierd in het kader van de Wlz, de Zvw of de Kaderwet VWS-subsidies.

Volgens de Memorie van Toelichting bij het ambtelijk ontwerp voor internetconsultatie Wmcz (september 2016) zal de wettelijke enquêtebevoegdheid van cliëntenraden ook gelden voor zorginstellingen met minder dan 50 werknemers. Daarbij wordt echter uit het oog verloren dat de enquêteregeling niet van toepassing is op zorginstellingen met de rechtsvorm van een stichting of (bij notariële akte opgerichte) vereniging die in de regel minder dan 50 werknemers hebben (althans niet een onderneming in stand houden waarvoor op grond van de wet een OR moet worden ingesteld). Daarvoor zal dan artikel 2:344 sub b BW aangepast moeten worden.

Overigens hebben cliëntenraden tot op heden weinig gebruik gemaakt van hun enquêtebevoegdheid. Ik wijs op de volgende gepubliceerde uitspraken: OK 29 april 2010, ECLI:NL:GHAMS:2010:BM3172, JOR 2010/187 (Stichting Zorgcentra De Betuwe); OK 20 mei 2010, JOR 2010/188 (Sherpa); OK 19 april 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:BZ9692, JOR 2013/206 (Stichting Ilmarinen); OK 29 oktober 2014, ARO 2014/183 (Zuwe Hofpoort Ziekenhuis) en OK 4 juli 2016, ECLI:GHAMS:2016:2716, JOR 2016/299 (De Gelderhorst).

OR en Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)
Evenals de cliëntenraad, worden ook de OR en de IGZ niet uitdrukkelijk in de wet genoemd als degenen die bevoegd zijn een enquêteverzoek in te dienen. Dit neemt niet weg dat ook aan hen in de statuten van of een overeenkomst met de zorginstelling die bevoegdheid kan worden toegekend. Is dat niet het geval dan zijn zij niet zelfstandig bevoegd een enquêteverzoek in te stellen. Wat de IGZ betreft, heeft de OK dit uitdrukkelijk bepaald in de hiervoor genoemde beschikking van 4 juli 2016 inzake De Gelderhorst.

Wel kan de IGZ, evenals de OR, als belanghebbende tot de enquêteprocedure worden toegelaten en als zodanig de OK verzoeken om onmiddellijke voorzieningen te treffen. Voorwaarde is wel dat zij daadwerkelijk belanghebbenden zijn en door de uitkomst van de enquêteprocedure of hun nauwe betrokkenheid bij het onderwerp van de procedure in hun belangen worden geraakt.

In de hiervoor genoemde ‘De Gelderhorst-beschikking’ beschouwt de OK de IGZ als belanghebbende, gelet op haar wettelijke toezichthoudende taak en vanwege haar nauwe betrokkenheid bij de problemen binnen de betreffende zorginstelling. Dat de IGZ ook zelf kan ingrijpen binnen de zorginstelling is niet relevant. Van belang is, aldus de OK, dat haar beslissing in deze zaak van invloed kan en zal zijn op de wijze waarop de IGZ haar wettelijke taken en bevoegdheden zal uitoefenen. Dat maakt IGZ belanghebbende.

Handelen en functioneren van medezeggenschapsorganen
In het geval dat de OK een onderzoek naar het beleid en de gang van zaken van de zorginstelling beveelt, behoeft dit onderzoek zich niet te beperken tot het handelen en functioneren van het bestuur of de raad van toezicht (of commissarissen). De OK kan het onderzoek ook uitbreiden tot het handelen van andere organen (zoals een aandeelhouders- of ledenvergadering) of anderen die (mede) verantwoordelijk zijn voor het beleid en de gang van zaken van de zorginstelling.

Zo oordeelde de OK in ‘De Gelderhorst-zaak’ dat ook de rol van medezeggenschapsorganen – in dit geval de OR en de cliëntenraad – onderwerp van onderzoek kan zijn om een volledig en evenwichtig beeld van het beleid en de gang van zaken te verkrijgen, ook al zijn zij geen ‘beleidsbepalende organen’ van de zorginstelling.

Slot
Mijn verwachting is dat de toekenning van een wettelijke enquêtebevoegdheid aan cliëntenraden zal leiden tot een toename van het aantal enquêteprocedures in de zorg. Zeker als men bedenkt dat deze bevoegdheid niet statutair mag worden beperkt (zoals nu nog vaak gebeurt) en de cliëntenraad de kosten van de procedure ten laste van de zorginstelling mag brengen. Van de zijde van de IGZ, en mogelijk ook de OR, mag worden verwacht dat deze zich bij betrokkenheid bij een conflict binnen een zorginstelling vaker als belanghebbenden in de enquêteprocedure zullen melden. Daarbij moet wel worden bedacht dat de enquêteregeling niet is bedoeld om conflicten over de medezeggenschap binnen de zorginstelling aan de orde te stellen. Daarvoor wordt op grond van de nieuwe Wmcz een commissie van vertrouwenslieden ingesteld.

Voor meer informatie:

Christian Huiskes
0570 613327